積極的財政政策要大力提質增效

來源:《求是》2020/04 作者:劉 昆 2020-02-16 09:00:00

  習近平總書記在中央經濟工作會議上強調,積極的財政政策要大力提質增效,更加注重結構調整。這是黨中央科學把握國內外發展大勢、統攬經濟社會發展全局作出的重大決策部署,為今年的財政政策指明了方向路徑,提供了根本遵循。

  一、積極的財政政策要大力提質增效是形勢所需

  2020年是具有里程碑意義的一年,我們將全面建成小康社會,實現第一個百年奮斗目標。同時,國內外形勢更加復雜嚴峻,經濟發展困難和風險增多,財政收支矛盾更為突出。實施積極的財政政策并且要大力提質增效、突出結構調整,是實現第一個百年奮斗目標和適應客觀形勢所需。尤其是,今年年初新冠肺炎疫情暴發,在給企業生產帶來困難、造成財政增收壓力的同時,還必須加大財政支出,加強疫情防控經費保障,繼續研究出臺階段性、有針對性的減稅降費措施,緩解企業經營困難,這進一步要求積極的財政政策大力提質增效。

  一方面,實施積極的財政政策是保持政策的連續性穩定性,著力補齊全面建成小康社會短板的客觀需要。黨的十八大以來,我們堅持積極財政政策的取向不動搖,并與其他宏觀政策協同配合,有力促進了經濟社會持續健康發展,人民生活顯著改善,全面建成小康社會目標即將實現。但目前還存在一些短板,城鄉區域、生態環保、科技教育、社會保障等方面有一些薄弱環節;我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,“三期”疊加影響持續深化;外部環境進一步趨緊,保護主義、單邊主義持續蔓延,全球動蕩源和風險點顯著增多,經濟下行壓力加大。更為緊迫的是,當前疫情防控任務非常艱巨,絕不能因為經費問題延誤醫療救治和疫情防控。繼續實施積極的財政政策,有利于有效應對經濟下行壓力,推動解決全面建成小康社會的突出短板,特別是堅決打贏疫情防控阻擊戰,堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰,確保全面建成小康社會圓滿收官,為第二個百年奮斗目標打好基礎。

  另一方面,積極的財政政策要大力提質增效、突出結構調整,是進一步緩解財政收支矛盾,實現財政經濟可持續發展的必然要求。剛剛過去的2019年,我國出臺了史上最大規模的減稅降費措施,全年累計新增減稅降費遠超2萬億元,占GDP比重超過2%。一系列重大減稅降費政策相繼實施,既會直接帶來財政減收,也會促進經濟增長,進而帶動財政增收;同時,當前經濟下行壓力加大,財政收入增長動力會減弱。減收對支出的影響,各級財政程度不一。一些地方收支矛盾更為突出,有的財力緊張,資金使用固化、僵化問題不同程度存在,保工資、保運轉、保基本民生面臨困難。今后一段時間,財政整體上面臨減收增支壓力,財政運行仍將處于“緊平衡”狀態。在這種情況下,單純靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策行不通,必須向內挖潛,堅持優化結構、盤活存量、用好增量,提高政策和資金的指向性、精準性、有效性,確保財政經濟運行可持續。

  二、深入理解積極財政政策的新內涵

  今年積極的財政政策從“質”和“量”兩方面發力,加強逆周期調節、鞏固和拓展減稅降費成效、保持合理適度財政支出強度是一方面,優化資金配置和結構、提高使用效益是另一方面,而且更可持續。在當前財政收支平衡壓力持續增大、加力空間有限的情況下,為確保民生得到有效改善,必須堅持節用裕民,在結構調整中更加突出政策的“提質”要求和“增效”導向,把有限的財政資源用到刀刃上。這體現了一種內涵式財政政策,主要包括以下內容。

  2019年,我國出臺了史上最大規模的減稅降費措施,全年累計新增減稅降費遠超2萬億元,占GDP比重超過2%。圖為2020年1月16日,河北省石家莊市欒城區稅務局工作人員在中車石家莊車輛有限公司調研。 新華社記者 邢廣利/攝

  減稅降費,通過減輕企業、個人負擔,促進疫情防控、拉動經濟增長。減稅降費是積極財政政策最重要的體現,財政把更多資源讓渡給市場主體,有利于進一步激發市場活力、培育內生動力。實施大規模減稅降費,短期內財政收支矛盾會凸顯,但從長遠看,隨著企業效益改善、稅基擴大,財政收入形勢會逐步好轉。要算大賬、算長遠賬,即使眼前困難再大,也要堅決落實落細相關政策措施,把該減的稅減到位、把該降的費降到位。當前,支持新冠肺炎疫情防控,應對經濟下行壓力,關鍵是把更大規模減稅降費落實到位,讓企業輕裝上陣。今年將進一步落實和完善增值稅減稅等政策。例如,對疫情防控重點保障物資生產企業為擴大產能新購置的相關設備,允許一次性計入當期成本費用在企業所得稅稅前扣除;對納稅人運輸疫情防控重點保障物資取得的收入,提供公共交通運輸服務、生活服務以及為居民提供必需生活物資快遞收派服務取得的收入,免征增值稅。同時,圍繞推動高質量發展、鼓勵科技創新、吸引高端人才、促進出口增長等,繼續研究完善相關稅收政策。財政部門將與稅務部門密切關注各行業稅負變化,牢牢把握“三個確保”要求,即確保制造業等主要行業稅負明顯降低、確保建筑業和交通運輸業等行業稅負有所降低、確保其他行業稅負只減不增,及時研究解決企業反映的突出問題,持續發揮減稅降費政策效應。

  我國生態環境質量總體改善,但生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期,環境治理和保護方面的財政投入仍需持續加力。近年來,云南省紅河哈尼族彝族自治州彌勒市樹立綠水青山就是金山銀山的理念,保護生態環境取得實效。圖為2020年2月1日,彌勒市人鳥和諧相處的景象。 人民圖片 普佳勇/攝

  結構調整,通過壓一般、保重點,優化財政資金配置。財政支出規模必須與經濟社會發展需要相匹配,不受管控的支出擴張既不現實,也會給長遠發展留下隱患。在今年財政收支矛盾突出的情況下,必須堅持量入為出,更加注重優化支出結構。探索運用零基預算理念,根據實際需要科學核定預算,完善能增能減、有保有壓的分配機制,打破支出固化格局。各項支出都要明確標準,不能敞開口子花錢。政府要過緊日子,中央財政帶頭,大幅壓減非剛性、非重點項目支出,從嚴控制新增項目支出,堅決取消不必要的項目支出,原則上不開新的支出口子;地方財政也要大力壓縮一般性支出,堅決把該壓的壓下來,該減的減下去。壓減出來的資金,用于加大對教育、“三農”、疫情防控、三大攻堅戰等重點領域的保障力度。預算執行中要加大存量資金和資產盤活力度,對不具備實施條件、項目進展緩慢以及預計難以支出的項目,按規定收回資金統籌用于重點支出。

  優化分配,通過加大一般性轉移支付力度,保障基層保工資、保運轉、保基本民生的能力。受多種因素影響,我國區域財力情況不平衡,東北地區、西部地區自身財力相對較弱。地方特別是部分縣級財政收支緊張,有的財政資金調度困難,庫款保障水平過低,“三保”面臨較大壓力。中央財政將增加對地方轉移支付規模,重點加大對地方一般性轉移支付力度,按照一般性轉移支付增幅明顯高于中央本級支出增幅來安排,并重點向革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區傾斜,給地方更大財力使用自主權,緩解地方收入增長放緩帶來的財政支出壓力,相應地壓減對地方專項轉移支付。各地區要統籌中央轉移支付和地方自有財力,加大財力下沉力度,增強基層政府和財政困難地區托底能力。同時,按照縣級為主、省級兜底的原則,堅持把“三保”放在地方財政支出的優先位置,堅決兜牢“三保”底線。

  以收定支,通過明晰財政事權和支出責任,建設可持續的財政。以收定支,是財政部門安排收支的基本原則,也是科學理財的重要方法。收是支的基礎,收入預算要實事求是、合理預測,充分考慮實施減稅降費政策和經濟下行因素,審慎確定收入預期目標,留有余地。要防止因收入預期目標確定得過高,影響減稅降費政策落實。支出預算堅持有多少錢辦多少事,根據財政收入嚴控支出增幅,杜絕超越財力安排支出。分清支出責任,推進和落實分領域財政事權和支出責任劃分改革,促進各級政府事權、支出責任和財力相適應。工作中樹立盡力而為、量力而行的理念,加強重大項目財政可承受能力評估,清理規范過高承諾、過度保障的支出政策,建立民生政策和財政收入增長相協調的機制。

  注重績效,通過全面實施預算績效管理,提高資金使用效益。全面實施預算績效管理是落實政府過緊日子、應對財政收支矛盾、提高資金效益的重要抓手。現在有的地方和部門花錢問效意識沒有真正樹立,財政資金低效無效支出的問題仍然比較突出,提升績效的空間和潛力很大。要按照《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》部署,推動加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。逐步將績效管理覆蓋所有財政資金,延伸到基層單位和資金使用終端,強化資金使用單位的績效責任。優化業務流程,將績效管理深度嵌入預算管理工作中,推進預算和績效管理一體化。加強績效運行監控,采取措施解決績效自評質量不高、第三方評估作用發揮不夠等問題,及時糾正偏差。抓好績效問題整改,根據績效評價結果,大力削減低效無效支出,建立起鮮明的獎優罰劣激勵約束機制。

  風險防控,通過財政風險控制體系,防范化解地方財政風險隱患。當前,地方政府債務風險總體可控,但風險隱患依然不少。財政部門要強化風險意識,用大概率思維應對小概率事件,既警惕本領域的風險,也防范其他領域傳導過來的風險。要有效防控地方政府隱性債務風險,健全常態化監測機制,及時發現和處置潛在風險。用好地方政府專項債券,堅持“資金跟著項目走”,優化投向結構,擴大使用范圍,在項目上儲備一批、發行一批、建設一批、接續一批,盡快擴大有效投資,形成對經濟的有效拉動。堅持市場化法治化原則,督促指導地方做實做細并嚴格執行化債方案,穩妥化解存量隱性債務,加快地方政府融資平臺公司轉型,嚴禁搞虛假化債將風險“甩鍋”。強化監督問責,從嚴整治舉債亂象,有效遏制隱性債務增量,配合查處地方債務風險中隱藏的腐敗問題。要從全局出發,堅持底線思維,前瞻性分析研判各類潛在風險因素,做到心中有數、妥善應對,促進社會和諧穩定。

  三、財政支出結構要調整并保障重點

  今年在財政支出的安排上,堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底,瞄準全面建成小康社會抓重點、補短板、強弱項,堅決打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰,打好三大攻堅戰,推動經濟實現量的合理增長和質的穩步提升,促進人民生活進一步改善。

  2020年,面對復雜嚴峻的疫情形勢,財政優先保障疫情防控經費,合理籌集調度資金,重點用于醫療救治、醫務人員和防疫工作者補助、疫情防控所需設備、物資采購以及疫苗研發等。圖為2020年2月4日,武漢火神山醫院開始收治新冠肺炎確診患者,醫護人員將患者送往病房。 新華社記者 肖藝九/攝

  支持打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。加大資金投入,做好疫情防控經費保障,嚴謹細致推出并落實好各項財稅支持政策,是各級財政部門當前最為緊迫和重要的工作。截至2月12日晚9時,各級財政共安排疫情防控資金785.3億元,其中中央財政共安排172.9億元。財政部門會同有關部門已經出臺對確診患者個人負擔費用實行財政兜底、對參加疫情防控的工作人員享受工傷待遇保障、對參加疫情防控工作的一線醫療衛生人員給予定額臨時性工作補助等10余項財稅支持措施。2月5日國務院常務會議決定,在前期針對疫情防控已出臺各方面措施的基礎上,再推出一批支持保供的財稅金融政策,強化疫情防控重點保障企業資金支持。中央財政將根據疫情發展態勢和防控需要,繼續做好經費保障工作,加大對基層財政疫情防控資金調度,并管好用好資金。各級財政部門要統一思想認識,提高政治站位,認真抓好政策落實,加大經費保障力度,確保人民群眾不因擔心費用問題而不敢就診,確保各地不因資金問題而影響醫療救治和疫情防控,真正做到政策落實到位、工作部署到位、預算安排到位、資金撥付到位、監督管理到位,切實發揮好政策效能。在疫情防控期間,各級財政部門要合理安排政府采購活動,加強采購活動場所防護,推進采購項目電子化實施,建立采購“綠色通道”。

  脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務,今年將進一步加大財政扶貧投入力度,政策和資金向“三區三州”等深度貧困地區傾斜。每天清晨,從攀枝花市和涼山彝族自治州越西縣普雄鎮對向駛出的5634/5633次列車,穿行在大涼山腹地的崇山峻嶺之間,沿途近30個站點,逢站必停,全程353公里票價僅25.5元,最低票價僅2元,被老百姓稱為大涼山孩子們的校車、彝族同胞的趕集車、民族團結進步的連心車和扶貧車、致富車。圖為2020年1月18日,放假回家的彝族小學生在列車上寫作業。 人民圖片 黑興友/攝

  支持脫貧攻堅任務如期全面完成。脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務,今年脫貧攻堅到了攻城拔寨、全面收官的階段,必須不折不扣完成剩余脫貧任務。要進一步加大財政扶貧投入力度,集中兵力打好深度貧困殲滅戰,政策和資金重點向“三區三州”等深度貧困地區傾斜。堅持現行脫貧標準,聚焦重點發力,穩定實現“兩不愁三保障”,確保脫貧質量。進一步利用好財政扶貧資金動態監控平臺,提高資金使用成效。加強易地扶貧搬遷后續扶持,落實好產業扶貧、就業扶貧等政策,保持脫貧攻堅政策總體穩定,鞏固脫貧成果。

  推進創新發展和產業升級。實體經濟是大國根基。針對我國實體經濟創新能力有待加強、發展質量有待提高等問題,應充分發揮財政政策結構性調控優勢,推動深化供給側結構性改革,提高經濟整體競爭力。健全鼓勵支持基礎研究、原始創新的體制機制,鼓勵企業牽頭承擔國家科技重大項目,進一步擴大高校和科研院所自主權。創新財政資金支持制造業發展方式,引導資本、資源向戰略關鍵領域聚焦,集中支持重點產業創新服務平臺建設等方面,促進產業鏈向中高端邁進。

  促進城鄉區域協調發展。城鄉發展不平衡,鄉村發展不充分,區域分化態勢明顯,是當前我國發展比較突出的特征,也是推進高質量發展必須破解的重大問題。要完善相關財稅政策,構建財政支持實施鄉村振興戰略的政策體系和體制機制,推動城鄉區域融合發展。抓好農業特別是糧食生產,加強高標準農田、災后水利薄弱環節建設,加快推進以綠色生態為導向的農業補貼制度改革,提升國家糧食安全保障能力。落實扶持生豬生產的政策措施,保障生豬生產穩定和市場供應。深入開展農村人居環境整治三年行動,推動美麗鄉村建設提檔升級。支持國家重大區域戰略落地,抓緊研究出臺黃河流域生態保護和高質量發展等財稅支持政策,做好雄安新區起步階段規劃建設、粵港澳大灣區建設、東北地區振興等財稅支持政策措施的落地工作。

  保障和改善民生是全面建成小康社會的核心要義,2020年財政將圍繞民生大事急事難事,精準發力、補上短板,注重普惠性、基礎性、兜底性。近期,在突發疫情的情況下,為防止重要民生商品價格出現波動,全國各地采取“保價格、保質量、保供應”等系列舉措。圖為2020年2月3日,黑龍江省雙鴨山市友誼縣友誼鎮一處超市內,市民在選購果蔬等生活必需品。 人民圖片 劉帥冶/攝

  加強污染防治和生態建設。我國生態環境質量總體改善,但生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期,環境治理和保護仍需持續加力。要堅持方向不變、力度不減,聚焦重點地區、重點領域,集中資金支持打好大氣、水、土壤污染防治等標志性戰役,鞏固和擴大污染防治成效。深化山水林田湖草生態保護修復工程試點,加強自然災害防治重點工程建設。繼續實施長江經濟帶生態保護修復獎勵政策,加快推進黃河流域橫向生態補償機制建設。推進大規模國土綠化行動,完善天然林保護制度,強化防沙治沙和濕地保護恢復,加大林業草原生態保護修復力度,支持建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

  進一步保障和改善民生。保障和改善民生是全面建成小康社會的核心要義所在。圍繞民生大事急事難事,精準發力、補上短板,注重普惠性、基礎性、兜底性,做好關鍵時點、困難人群的基本生活保障,是積極財政政策的重要工作。當前,就業形勢穩中承壓,教育、養老、醫療等公共服務體系與人民群眾期待相比還有差距。要把穩就業作為重中之重,完善就業創業扶持政策,做好高校畢業生、農民工、退役軍人等重點人群就業工作。鞏固城鄉義務教育經費保障機制,支持地方加快義務教育薄弱環節改善和能力提升,推動解決進城務工人員子女上學難問題。穩步提高養老保障水平,加快推進養老保險全國統籌,加大企業職工基本養老保險基金中央調劑力度,確保養老金按時足額發放。繼續提高居民醫保財政補助標準,提升基層特別是貧困地區醫療衛生服務能力和水平。堅持“房住不炒”的定位,落實房地產長效管理機制,深入開展中央財政支持住房租賃市場發展試點、城鎮老舊小區改造等工作,推動完善基本住房保障體系。

  四、堅持艱苦奮斗、勤儉節約思想

  面對財政收支矛盾更為突出等挑戰,積極的財政政策要大力提質增效并突出結構調整,必須始終堅持艱苦奮斗,強化實干擔當,精準實施應對困難挑戰的政策措施,通過加強管理、深化改革、嚴肅紀律,全力推動各項政策落實見效,推動經濟高質量發展。

  過緊日子、厲行節約。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變,發展不平衡不充分的一些突出問題尚未得到解決,很多事關民生福祉的大事要事需要增加投入,國家建設需要辦的事情還很多。不論我們國家發展到什么水平,不論人民生活改善到什么地步,艱苦奮斗、勤儉節約的思想永遠不能丟。必須把過緊日子的要求切實貫徹和體現到財政工作的全過程和各方面,持續完善公務支出管理制度體系和標準體系,降低行政運行成本,強化督促落實,推動形成不敢不能不想鋪張浪費的長效機制,勤儉辦一切事業。

  深化改革、完善制度。財政職能、財政政策、財政資金作用發揮是否充分,反映財政治理的能力和水平。要加快落實黨的十九屆四中全會提出的有關財稅體制改革任務,靠深化體制機制改革來提高政策效能和資金效益。聚焦中央確定的重大改革、重大項目、重大戰略編制好預算,健全預算支出標準體系,提高預算編制的科學性精準性。厘清各類轉移支付的邊界和功能定位,加大一般性轉移支付向財力薄弱地區傾斜力度,探索對共同財政事權轉移支付實行清單管理,完善專項轉移支付定期評估和退出機制。進一步提高預算透明度,主動接受社會監督,倒逼各級政府更好履職盡責,為實施好積極的財政政策提供強有力的制度保障。

  加強管理、嚴肅紀律。管理松弛、紀律不彰,容易導致資金浪費濫用、滋生腐敗。財政經濟形勢越復雜,越要嚴明紀律、加強管理,按照制度履行職責、行使權力、開展工作,把公共資金管好用好。財政部門要帶頭嚴格執行財經法律法規和規章制度,加強監督檢查,對違法違規違紀者嚴肅追責,堅決維護制度權威和良好市場經濟秩序。聚焦預算分配、政策制定等業務和廉政風險的關鍵部位、薄弱環節,完善財政內部控制制度,強化對財政權力運行的制約。把好各項支出關口,堅持先有預算后有支出,不得無預算、超預算安排支出,嚴控預算調劑追加,加強財政資金動態監控,敢于堅持原則,當好“鐵公雞”,打好“鐵算盤”。

  強化協同、狠抓落實。不同部門、不同政策在國家經濟治理體系中各有定位和功能,財政政策發揮作用需要加強與其他部門和其他政策的協同配合。要加強財政與貨幣、就業、消費、投資、產業、區域政策協調,打好政策“組合拳”,最大限度避免政策對沖,為市場主體營造穩定的宏觀經濟環境。加強財政部門與預算部門的溝通配合,落實預算部門主體責任,督促規范預算執行和政策跟蹤問效。各地經濟發展、財力水平不同,要在堅決執行中央統一政策的前提下,因地制宜將政策落實落細,絕不能做選擇、搞變通。樹立全國“一盤棋”思想,充分發揮中央和地方兩個積極性,提高政策執行力,盡量把各項工作往前趕,更好發揮集中力量辦大事的制度優勢。

  作者:財政部部長、黨組書記

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網站編輯 - 張芯蕊
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